Reforma del Estado y políticas públicas en Guatemala

“El Estado de Guatemala se organiza

 para proteger a la persona y a la familia…”

Constitución Política de la República de Guatemala. Artículo 1ro.

Dr. Jorge Ortega Gaytán

Introducción

 El Estado y su conformación a través de la historia política, así como los condicionantes que motivan las reformas a su diseño, que van desde de las demandas y características de cada nación a presiones externas, cómo las amenazas, la integración, la globalización y otros factores de la posmodernidad.

Si la instalación del Estado fue en su momento compleja, su reforma es aún más, debido a las implicaciones de generar un nuevo diseño o modificar algunas estructuras estatales. Cualquier intención de reformar pasa por la planificación estratégica y sobre todo establecer los mecanismos de sustentar las modificaciones o rediseño desde la óptica del financiamiento a largo plazo y el factor político, que lo hace posible.

Esta aproximación académica de la reforma del Estado y las políticas públicas en Guatemala, pretende establecer una mirada horizontal a los procesos, con sus luces y sombras, que permitan motivar el interés del lector por conocer y entender la dinámica del Estado guatemalteco, así como despertar una discusión franca y abierta a las variadas tendencias políticas y académicas de la necesidad de modificar lo estatal, con sólidos argumentos, que permitan enfrentar los retos del tercer milenio, con propiedad como debe de ser y, lejos de la improvisación política. 

¿Cuáles son los desafíos del Estado? ¿Es el Estado actual eficiente y eficaz para el futuro mediato? ¿Llena las expectativas del ciudadano? ¿Es del tamaño adecuado? ¿Apoya el desarrollo? Estas interrogantes y otras, pueden ser el marco referencial en la lectura de esta ponencia.  Así como la efectividad de las políticas públicas, que lograr su pervivencia a lo largo del tiempo, a través de la legalidad, legitimidad y permanencia. 

Este ejercicio académico va encaminado a mejorar la visualización de un Estado que se requiere para los guatemaltecos, de hoy y del mañana. 

¿Qué estimula la reforma del Estado? 

 Las motivaciones para el rediseño del Estado pasan por un sinfín de causas que estimulan o aceleran la necesidad de reformar, las cuales se pueden dividir en dos variantes, internas y externas, lo cual se puede profundizar desde las afirmaciones de Omar Guerrero^[1] en el ensayo de su autoría:

Entre las causas internas, señala, entre otras: 

“El patrón de desarrollo político, el grado de crecimiento de las fuerzas interiores y su capacidad o incapacidad para adaptarse a un entorno mundial dominado por Estados independientes y soberanos bajo un nuevo enfoque de relaciones, y una redefinición de sus potestades”.  

En cuanto a las causas externas, es sin duda alguna desde esta óptica particular la modernización, el acelerador de la reforma estatal 

“La modernización es un tipo de cambio específico. Denota la incapacidad de un Estado para enfrentarse a problemas para los cuales no existe una solución constante, problemas que se generan en su interior, y en el exterior en sus relaciones con otros Estados. 

Hoy día la reforma por modernización es propia de nuestro tiempo y se refiere a las capacidades que puede tener un Estado para adaptarse continuamente a un medio externo interestatal de transformación rápida y constante y cuyo cambio está avivado por la universalización de la economía, por la interdependencia comercial, el desarrollo tecnológico y el progreso científico.

Estos factores han ensanchado la brecha entre países desarrollados y subdesarrollados, y define con más perfección el papel de cada cual en la división internacional del trabajo. En la misma época cronológica: la última década del siglo XX, los primeros corren hacia la pos-modernización, en tanto que los segundos aún no alcanzan la modernización ni abandonan los rezagos de la tradición…”

 La modernización se constituye en el común denominador de la reforma del Estado, debido a que es un argumento fácil de matizar dentro y fuera de la esfera estatal para lograr consensos, unir esfuerzos, evitar descalificación de la oposición y la construcción de escenarios mediáticos que puedan constituirse en obstáculos para lograr los recursos económicos para ejecutar el rediseño del Estado.  

Otras ponencias^[2], giran su visión hacia la década de los setenta cuando se da la crisis del patrón oro, situación que impulsa en América Latina reformas estatales, como acto reflejo de la crisis económica mundial. Lo anterior modifica los ámbitos económico, social y legal entre otros, que desencadenan repercusiones en el andamiaje jurídico del Estado y por lo tanto, afecta directamente sus relaciones con otros Estados y con la nación.  

La reforma incluye situaciones de forma y fondo, que se desprenden de las características propias de cada nación y su historia política, así mismo su orientación política, como ideológica. El debate de las diferentes ponencias de referencia abarca un sinfín de modalidades conforme a su forma y tamaño, que se reducen a dos posiciones, en resumidas cuentas, una de ellas si el Estado debe de ser lo mínimo necesario o debe ser lo suficientemente grande para llenar las expectativas del presente y futuro de sus ciudadanos. 

De lo anterior derivan los canales de comunicación, sus sistemas de control, la relación con sus habitantes, los procesos de imposición de impuestos y la protección de la persona, su descendencia, bienes, derechos, obligaciones y otras normativas relativas a las políticas estatales.  A lo anterior se le puede agregar una vertiente de carácter posmoderno, en el cual se

“…supera la crisis política de los regímenes autoritarios o totalitarios de buena parte de los Estados sociales (incluyendo los Estados sociales desarrolladores), que se habían vuelto políticamente irrelevantes e insostenibles por la arbitrariedad, corrupción y atropello de derechos que marcaban a sus gobiernos y administraciones, lo que obligó a la democratización de los regímenes políticos, que ha transformado el modo discrecional de gobernar y administrar de los gobiernos y les ha exigido legalidad, integridad, transparencia y rendición de cuentas, participación ciudadana” ^[3]

Lo anterior pasa por consideraciones metodológicas, la unidad estatal a través del andamiaje jurídico y el mediático que proporciona la unidad estatal. Dando una esencia y estructura acorde al posicionamiento geográfico y a las características de la sociedad que conforma la nación.  Hay variantes y alternativas sin duda, pero la reforma del Estado se está dando, motivada por la necesidad o por la presión de la posmodernidad, lo cierto es que se está migrando a nuevos diseños, se visualiza una nueva arquitectura del Estado, lo cual es irreversible, a pesar de los obstáculos que se puedan presentar en el día a día o futuro mediato, lo cual solo hace lento el proceso. 

En lo que respecta al Estado guatemalteco^[4], las reformas en el pasado, se dieron por circunstancias muy particulares, partiendo de la administración de Rafael Carrera, luego la Revolución Liberal de 1871, encabezada por Justo Rufino Barrios y Miguel García Granados, le sigue la Revolución del 20 de octubre de 1944 con un modelo revolucionario atípico a la costumbre guatemalteca y que finaliza abruptamente con la Contra revolución de 1954 que reforma al Estado, es con ese diseño que se llega al derrocamiento de la administración política de Romeo Lucas García y se hace una reforma estatal, la cual con algunas modificaciones está vigente^[5]  en lo que va del Tercer Milenio. 

Las motivaciones para reformar el Estado nacen desde diferentes ámbitos, debido a ajustes económicos, sociales y políticos, internos o externos, pero que van en esa dirección, pero que hoy por hoy, se consolidan mediante la generación de políticas públicas que permitan apuntalar el nuevo diseño estatal de una estructura a futuro, con las características básicas para enfrentar los desafíos y retos de la incertidumbre del devenir. 

La reforma del Estado y las políticas públicas en Guatemala cuenta con las ponencias que resaltan visiones diversas de la problemática en discusión siendo ellos: Jiménez, Caryl Alonso y Mack, Luis Fernando. 

Mack es contundente en afirmar que, debido al patrimonialismo y al formalismo, la esfera pública en América Latina es sumamente frágil y que, producto de estos factores se han derivado diversas consecuencias que a continuación, se señalan: 

“Uno de los legados más importantes para entender la América Latina es la fragilidad de la esfera pública. Por siglos, las tendencias patrimonialistas y privatistas tuvieron gran impacto sobre nuestros países…” Por ello se involucra el caso de Guatemala, por ser un caso de estudio en lo particular, por cumplir en buena medida con las afirmaciones de Mack.

Un alto grado de formalismo burocrático. De ese modo, al mismo tiempo que existía el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de privatización de la esfera pública, la gestión era movida por un conjunto interminable de normas y procedimientos, dando la falsa impresión de que existía un “poder impersonal”. Este burocratismo extremo generó tres consecuencias. 1) Primera: La pérdida de la eficiencia y efectividad de la gestión pública, toda vez que las regulaciones se independizaban de los objetivos gubernamentales, volviéndose los medios más importantes que los resultados.

El formalismo burocrático dificultaba el acceso de los ciudadanos al Estado, como resultado del laberinto de procedimientos que las personas debían cumplir para obtener un servicio o tener acceso a un derecho garantizado;

 Este aparente “poder impersonal” que prevaleció en una administración dominada por las normas formalistas, en verdad escondía una burocracia que no era controlada públicamente, generando una administración pública autoreferida.

El modelo de intervención estatal latinoamericano predominante en la segunda mitad del siglo XX dio mayor importancia a los instrumentos económicos, en tanto forma de producir un desarrollo nacional autónomo, que a la creación de una gestión pública capaz de garantizar la ciudadanía social. 

El aislamiento burocrático fue un instrumento de modernización incompleto que resultó casi negligente en el área social. Su fragilidad descansó, también, en la creencia de que se podría apartar la administración de la política, y esta última era visualizada siempre como el “reino del clientelismo”, donde no predominaban los intereses públicos. El hecho es que la burocracia no puede ser considerada meritocrática cuando ella no rinde cuentas a la sociedad por sus acciones. La excesiva centralización. El modelo centralizador se instaló en tres niveles. 

El primero se dio a nivel interno de los gobiernos, marcados por un modelo muy jerarquizado y verticalizado, con poca autonomía para los órganos gestores, en particular en el extremo del sistema (street level bureaucracy). 

La segunda forma centralizadora se dio en el plano intergubernamental, con una fragilización del poder local y una ampliación de las competencias y poderes del gobierno central. Poca participación de la sociedad en la generación de políticas públicas, sea en su proceso deliberativo, sea en el control de su implementación; 

 Otra marca de la trayectoria administrativa de la región fue la adopción de una postura de imitación de propuestas originadas en otros países o en organismos internacionales.

Todo esto redundó en la falta de democracia en la región. Para concluir o terminar; Se debe poner especial énfasis en la búsqueda de la ciudadanía social, de modo que la gestión pública de mejor calidad debe estar presente en las políticas de Educación, Salud, Seguridad Pública, Combate a la Pobreza y la Desigualdad Social. Vale la pena repetir lo siguiente, ya que es una condición para poder librarse de una vez por todas del legado histórico de América Latina: es en dichas áreas sociales en donde el Estado debe invertir sus recursos financieros y sus competencias administrativas más valiosas”. (Mack, 2001) 

Desde esta posición el Estado debe estar en función de contribuir en función directa de la formación de ciudadanos, imbuidos en sus derechos y responsabilidades, para que el aparato estatal genere el bienestar, seguridad y desarrolle el bien común en la mayor cobertura posible.  Evitar los injertos en el nuevo diseño, debe ser la norma para limitar opciones obsoletas de otras latitudes que no hacen más que degenerar el perfil nacional, lo cual erosiona la figura y legitimidad del accionar estatal. 

Otra aproximación a la problemática del Estado y su reforma se encuentra en la ponencia del Dr.  Caryl Alonso Jiménez Marco y mapa actual de las políticas públicas en Guatemala (2009) elabora un estudio de las mismas que comprende la clasificación de las 40 políticas comprendidas entre 2004 al 2008 

“Las responsabilidad de la dirección y conducción de las grandes políticas nacionales, son responsabilidad del gobierno. La planificación y programación específica, tanto sectorial, territorial y municipal es responsabilidad competencial de las entidades públicas a partir de su marco de competencias establecidas para el efecto en los mandatos legales. SEGEPLAN, en el marco de su mandato legal^[6], es la entidad responsable de impulsar el proceso de programación y planificación institucional, sectorial y territorial.

Planificación en el que impere la articulación de las prioridades y énfasis nacionales con el sistema de programación y asignación presupuestaría buscando su articulación e impacto en las previsiones nacionales. 

En ese sentido la Subsecretaría de Políticas Globales y Sectoriales de SEGEPLAN, se propone crear el Sistema Nacional de Políticas Públicas, buscando actualizar las existentes y apoyar el proceso de formulación de políticas institucionales pendientes.

El propósito fundamental de esta etapa eminentemente técnica en la gestión pública y se orienta a mejorar la calidad del gasto, la planificación por resultados y generar un proceso de informes parciales con sentido crítico del avance institucional de la gestión pública, lo que se logrará mediante el plan de monitoreo y seguimiento que permitirá identificar el tiempo real los avances institucionales del Gobierno de Guatemala”. (Alonso, 2009; p.18) 

Hoy, los problemas que sigue viviendo la población de América Latina y particularmente los guatemaltecos son varios, sobre todo en la esfera de la seguridad, educación y salud, o sea, todos estos problemas están referidos a las necesidades básicas insatisfechas⁷. 

Conclusiones

 Teniendo como base las diferentes ópticas académicas rescatadas para esta aproximación a la problemática de la reforma del Estado y las políticas públicas se puede concluir que: 

• Las presiones para hacer la reforma estatal pueden ser de dos vectores, uno interno y otro externo, que pueden ir íntimamente vinculados o ser un proceso

de coyuntura que se van dando por eventos sumatorios, algunos previstos otros ocultos, pero que afloran en circunstancias inesperadas. 

• El tamaño y la forma del Estado no determina su permanencia, sino las circunstancias que se generan en su accionar, hacia lo interno y lo externo, así como sus relación con otros Estados y la dinámica mundial, que puede ser beneficiada o amenazada por crisis políticas, económicas, sociales, militares y ahora de carácter ecológico, con sus respectivas variantes. 
• La reforma al Estado es inevitable, es una exigencia de la posmodernidad.

• El Estado posmoderno está comprometido a desarrollar políticas públicas de largo aliento, que le permitan legalidad, legitimidad y permanencia en el tiempo, logrando con ello trascender generaciones y formar ciudadanos activos, conscientes de sus derechos y responsables de sus obligaciones.

• Hoy por hoy, las políticas públicas proliferan, sin llegar a consolidar sus objetivos y metas, debido a la falta de un sustento financiero que las sostenga en el tiempo, así como la legitimidad y legalidad en algunos casos para su implementación. 

• El Estado de Guatemala cuenta con SEGEPLAN que le permite contar con un ente planificador de políticas públicas, el cual debe ajustar sus sistemas de control y evaluación para lograr los objetivos a mediano y largo plazo.  Esta instancia gubernamental es un paso cualitativo en la administración pública y de beneficio al rediseño Estatal. 

La Nueva Guatemala de la Asunción, 9 de octubre de 2025.

Goja.

Bibliografía

• Alonso Jiménez, Caryl. (2009) Marco y mapa actual de las políticas públicas en

Guatemala. Guatemala, Secretaria de planificación y programación de la Presidencia de la República. ‐SEGEPLAN. Subsecretaria de políticas globales y sectoriales.

• Aguilar Villanueva, Luis F. (2013) El gobierno del gobierno. México, INAP. 
• Heller, Hermann. Teoría del Estado. Fondo Económico de Cultura. México. 1998.
• Luján, Jorge. Breve Historia Contemporánea de Guatemala. Fondo Económico de Cultura. México. 2002.
• Mack, Luis Fernando (2014). La inercia en América Latina. El formalismo como herencia; Guatemala, INAP. 
• Constitución Política de Guatemala. Tipografía Nacional. Guatemala. 1985.

• Patiño Gonzalo.  Pardo Orlando “Condicionantes de la Reforma del Estado en América Latina” http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/pdfs/pan_11_3_c.htm)
• La Reforma del Estado como modernización.

http://www.omarguerrero.org/articulos/ReformaEdoModernizacion.pdf

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[1] La Reforma del Estado como modernización.

http://www.omarguerrero.org/articulos/ReformaEdoModernizacion.pdf

[2] Patiño Gonzalo.  Pardo Orlando “Condicionantes de la Reforma del Estado en América Latina” http://editorial.unab.edu.co/revistas/reflexion/pdfs/pan_11_3_c.htm)

[3] Ver: Aguilar Villanueva, Luis Fernando. El gobierno del gobierno y   Heller, Hermann. Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica. México. 1998.

[4] Ver: Luján, Jorge. Breve Historia Contemporánea de Guatemala. Fondo de Cultura Económica. México. 2002.

[5] Ver: Constitución Política de la República de Guatemala. Tipografía Nacional. Guatemala, 1985.  

[6] Artículo 14 del Decreto 114‐97 Ley del Organismo Ejecutivo. ⁷ Ver: informe de Desarrollo Humano 2013-2014.